La politique de la ville

C'est durant les années 70, au moment où se révèlent les impacts négatifs des grands ensembles (1), que naît ce qu'on appelle aujourd'hui la politique de la ville. Mêlant urbanisme, éducation, lutte contre la délinquance, action sociale et économique, elle vise à rénover les quartiers dégradés et intégrer les populations qui y vivent. Un comité interministériel "Habitat et vie sociale" permet à partir de 1977 d'entamer des opérations de rénovation.

Au début des années 1980, des troubles éclatent, ainsi que dans la cité des Minguettes à Vénissieux (été 1981). Une série de rapports (2) débouche alors sur la politique de développement social des quartiers. Environ 150 quartiers font l'objet d'un contrat de plan Etat-région sur la période 1984-1988. Parallèlement à cela sont crées les zones d'éducation prioritaire (1981), les missions locales pour l'emploi des jeunes, les conseils communaux et départementaux de prévention de la violence. Un fonds social urbain a été créé pour financer certaines de ces mesures. Au niveau institutionnel, la politique se dotait d'un Conseil national des villes (force de proposition), d'un Comité interministériel des villes (instance de décision) et d'une instance exécutive, la Délégation interministérielle à la ville (1988). Puis, en 1990, Michel Delebarre est nommé à la tête du premier Ministère de la ville. Il est assisté au niveau local par des sous-préfets chargés de la politique de la ville et dispose de crédits propres à partir de 1994.

Des émeutes continuent cependant à se déclencher à Vaulx-en-Velin (octobre 1990) ou au Val-Fourré à Mantes-la-Jolie (juin 1991). Peu à peu apparaît la nécessité d'une politique à l'échelle de la ville entière. La loi sur la solidarité financière de 1991 attribue aux communes en charge d'un nombre important de logements sociaux une dotation de solidarité urbaine (3). Si les contrats de plan 1989-1993 maintiennent la procédure de développement social des quartiers, ce sont des contrats de ville ou d'agglomération qui sont signés pour les périodes 1994-1999 et 2000-2006. Ces contrats, qui ont pu revêtir la forme d'opérations de renouvellement urbain (ORU) ou de Grands projets urbains / Grands projets de ville plus ambitieux, ont été remplacés par des contrats urbains de cohésion sociale pour la période 2007-2013.

Renouvellement urbain

La loi d'orientation pour la ville de 1991 instaure l'objectif de mixité sociale, que la loi solidarité et renouvellement urbain de 2000 reprend en instaurant un seuil de 20% de logements sociaux (4). Prenant acte d'un rapport critique de la Cour des Comptes, la loi d'orientation et de programmation pour la ville de 2003 infléchit la politique de la ville en lançant un programme de rénovation urbaine dans les ZUS, coordonné par l'ANRU (5).

démolition de la tour Lavoisier à Montereau - "Rien ne se perd, rien ne se crée, tout se transforme" - source : RFI

Insertion professionnelle et développement économique

Le soutien économique à été intégré de manière tardive à la politique de la ville, avec la création des premiers Plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE). Par la suite, le Pacte de relance pour la ville de 1996 a défini des zones urbaines sensibles (ZUS), dont certaines, les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) peuvent bénéficier d'avantages économiques (6). Après les émeutes d'octobre-novembre 2005 est votée la loi pour l'égalité des chances de 2006, qui renforce, entre autres mesures, le nombre de ZFU.

Reportage vidéo de 1994 : L'histoire du quartier des Minguettes



(1) la circulaire Guichard limite en 1973 la création d'ensembles de plus de 2000 logements.
(2) rapport Dudebout de la Commission nationale pour le développement social des quartiers, rapport Schwartz sur l'insertion sociale et professionnelle des jeunes, rapport Bonnemaison de la Commission des maires sur la sécurité
(3) il s'agit désormais de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, dont les modalités de calcul ont été revues : elle accorde ainsi moins d'importance à la présence de ZFU et de logements sociaux sur le territoire de la commune
(4) cette mesure est assortie d'une disposition contraignante : les communes qui n'atteignent pas ce seuil doivent s'acquitter d'une taxe de 152 euros par an et par logement manquant.
(5) un programme de rénovation d'un coût de 30 milliards d'euros a été conduit à partir de 2004. 200 000 logements sociaux doivent être détruits, 200 000 reconstruits et 200 000 restructurés.
(6) les ZRU et les ZFU bénéficient d'exonérations (impôt sur les bénéfices, taxe professionnelle, cotisations sociales, cotisations patronales) et d'aides (au démarrage, à l'investissement...) accordées par un fonds de revitalisation économique géré par la préfecture. Celles-ci peuvent être augmentées dans les entreprises employant plus du tiers de leur personnel dans les ZFU d'une agglomération. Il existe 751 ZUS en France, rassemblant 4,5 millions d'habitants. Aux 44 ZFU d'origine se sont ajoutées 41 ZFU créées par la loi de 2003 et 15 autres créées par la loi de 2006 pour l'égalité des chances. Leur durée de vie a été prolongée jusqu'à la fin de l'année 2011. Les zones prioritaires sont définies en fonction de critères urbains (enclavement, forme urbaine, logement...), économique (taux d'emploi, offre commerciale) et sociaux (réussite scolaire..)

Les IBA : des instruments pour bâtir l'avenir

le pont de la mine F60 (IBA'2010)

Les IBA (Internationale Bauaustellungen - Expositions universelles d'architecture et d'urbanisme) entreprises en Allemagne sont pour les territoires qui les accueillent des plateformes d'expérimentation grandeur nature. Les expositions portent sur un ou plusieurs thèmes centraux :

• l'IBA de Berlin (1984-1987) a été accompagnée d'une réflexion sur la reconstruction de la ville. Dans les quartiers historiques, elle s'est efforcée de préserver les bâtiments existants tandis que la "reconstruction critique" devenait le slogan de référence pour l'aménagement des quartiers neufs.
• l'expérience d'Emscher Park (1989-1999) a contribué à revitaliser une région de 800 km2 au Nord de la Rhur, très affectée par la désindustrialisation. La création d'un couloir vert le long de la rivière Emscher est au coeur du projet. La nature et les vestiges de l'époque industrielle (haut fourneaux, terrils, etc) s'y côtoient parfois de manière étonnante.
• la région de Fürst-Pükler, en ex-RDA, est également une ancienne région industrielle, où furent longtemps exploitées des mines de lignite à ciel ouvert. L'IBA (2010) y a axé ses interventions sur le thème du paysage.
• dans la région de Saxe-Anhalt, 19 villes explorent les procédés de rénovation urbaine. L'enjeu de l'IBA (2010) y est de stopper une dépopulation importante.
• l'IBA de Hambourg (2013) s'articule quant à elle autour de trois grandes thématiques : le cosmopolitisme, l'aménagement des franges urbaines et la lutte contre le changement climatique.
• le dernier projet en date est porté par l'eurodistrict de Bâle. A l'horizon 2020, une IBA pourrait y être présentée sur le thème des espaces transfrontaliers.
  

le parc de Nordstern près de Gelsenkirchen

la station d'épuration de Bottrop (arch. Jourdan & Müller)

un exemple d'intervention artistique : le Barklangbrücke à Magdeburg

La multiplication des projets ces dernières années semble indiquer que les IBA sont un bon outil d'aménagement du territoire, qu'elles recouvrent une partie de la ville ou une région toute entière. Comme toute grande opération d'urbanisme, elles touchent à une multitude de domaines (habitat, emploi, cadre de vie...) et permettent la création d'infrastructures importantes : parcs paysagers, zones commerciales et industrielle, station d'épuration, centres de formation dans le cas d'Emscher Park. Mais les IBA possèdent aussi une dimension culturelle : il s'agit aussi de célébrer un événement, de renouer avec l'histoire des lieux, et - ce qui peut paraître paradoxal pour un travail de planification - de laisser place à l'improvisation et à l'expérimentation. Pour Karl Ganser, le fondateur de l'IBA d'Emscher Park, le succès semble bien tenir à cet équilibre délicat entre un projet global mûri de longue date (1) et le refus de tout horizon trop directif dans ses composantes : "Pour l'IBA, notre méthode a consisté à engager de nombreux processus dont nous ignorions la conclusion. (...) Nous n'avions pas de plan arrrêté et nous avons constaté avec surprise que nous en avons obtenu davantage que nous ne l'avions pensé au début".

(1) avant même que Karl Ganser élabore en 1987 une « Étude de faisabilité du parc naturel de l’Emscher », l'idée d'un parc naturel régional avait été formulée dès 1912 par Robert Schmidt, directeur du Ruhrkohlenbezirk (organisation supra-régionale visant à préserver le cadre de vie)

Lost highways

Le 5 décembre dernier, la Cité internationale universitaire de Paris accueillait un colloque consacré à l'insertion urbaine du boulevard périphérique. Une initiative soutenue par les villes de Paris et de Gentilly, qui a permis de comparer plusieurs approches, françaises et étrangères, de requalification des autoroutes urbaines.

L'enjeu est de taille, car ces autoroutes sont des infrastructures immenses. Le boulevard périphérique de Paris, objet d'étude principal de cette journée, représente à lui seul près de 10% de la superficie de la ville (1) et serait selon certaines estimations l'autoroute urbaine la plus fréquentée du monde (tout du moins d'Europe) avec un trafic quotidien de plus d'un million de véhicules. 1 millions de voitures qui l'utilisent comme un moyen efficace bien que souvent encombré pour des déplacements entre Paris et la banlieue ou de banlieue à banlieue. Il n'est pas rare que les autoroutes se situent au coeur du tissu urbain. C'est un peu le cas de villes comme Moscou, dont la croissance n'a cessé de se déverser au-delà des voies circulaires, et où les planificateurs ont anticipé la forte croissance du trafic routier avec des radiales à voies multiples. On pourrait citer également le cas des villes américaines, telles que Los Angeles, où le ratio entre la longueur du réseau autoroutier et la superficie totale de la ville avoisine 1, un chiffre bien supérieur à celui qu'on enregistre habituellement dans les métropoles européennes (2).

Futurama : imaginée pour le pavillon General Motors à l'exposition Universelle de 1939
source : http://morrischia.com

Les modèles du tout-automobile, tels que le Futurama de Bel Geddes, ont profondément influencé la forme des villes au milieu du 20° siècle. A l'époque où on achevait le périphérique, dans les années 1960, Paris elle-même a manqué de peu dans les années 1960 d'être traversé par un réseau autoroutier interne. Aujourd'hui, de nombreuses autoroutes urbaines sont toujours en chantier (3). Cependant, on s'aperçoit qu'elles jouent surtout un rôle structurant à l'échelle de la région et que l'enthousiasme qu'elles suscitaient a laissé place à de nombreuses critiques :

• pour les riverains, elles amenuisent considérablement la qualité de vie des riverains. Ils sont 100 000 le long du périphérique parisien, dans 2000 logements, à vivre dans niveau de bruit supérieur à 80 décibels (alors que le seuil de tolérance a été fixé à 70 décibels en journée) et une pollution supérieure à la normale.
• à l'échelle du quartier, elles créent une coupure physique et mentale importante. On peut en juger par le sentiment de relégation qui peut parfois accompagner un déménagement "de l'autre côté du périphérique" ou tout simplement par les difficultés qu'un piéton éprouve encore actuellement à le franchir. Les répercussions ne se situent pas seulement au niveau individuel : dans les communes situées à proximité immédiate de Paris, on mesure bien les avantages que pourrait procurer l'effacement de cette limite, que ce soit en terme d'image ou d'élargissement de la zone de chalandise pour les commerces.

Que faire dès lors avec ces autoroutes pour en réduire les nuisances ? Florence Hanappe a présenté durant son exposé un aperçu de différentes interventions réalisées à l'étranger :

• les efforts peuvent porter sur l'infrastructure, que ce soient des franchissements piétons réguliers, des verrières antibruits (Munich), ou un immeuble-pont (La Haye).
  
• la couverture de l'autoroute a été réalisée dans de nombreuses villes, comme à Amsterdam ou à Madrid. Toutefois, cette solution se heurte au problème du financement. Selon un des intervenants parisiens du colloque, il faut en effet compter au minimum 5500 euros par mètre carré. A Boston, le projet du Big Dig en cours depuis le début des années 1990 a coûté l'équivalent de 12 milliards d'euros. Cependant, l'enfouissement ne se révèle pas toujours un puit sans fond pour le contribuable. Le Quartier international de Montréal, qui s'appuie sur un partenariat entre les pouvoirs publics, le secteur privé et des associations de riverains, annonce des retombées de 1 milliard de dollars, pour un investissement initial de 90 millions de dollars.
• certaines autoroutes vieillissante et devenues inutiles ont été détruites. A Birmingham, on a ainsi requalifié le Masshouse circus. De même, à Séoul, une autoroute accueillant 100 000 voitures par jour a laissé place à une rivière artificielle (coût de 360 millions d'euros).
• des solutions hybrides peuvent enfin être adoptées, ainsi qu'à Barcelone où, en amont des Jeux Olympiques de 1992, un soin particulier a été apporté à la réalisation des Rondas, tant au niveau technique que de leur mise en scène. Selon les mots de Stéphanie Fy, auteur d'une étude pour le compte de l'APUR, ces voies rapide, d'une longueur totale de 36 kilomètres, "articulent parfaitement les échelles territoriales et locales" et se trouvent "toujours associée à la création d'espaces publics ou d'équipements".
  

exemples d'infrastructures franchissantes : L'immeuble du Malietoren à La Haye (Benthem Crouwel, 1996) et le centre commercial de Brunnen près de Berne (Daniel Libenskind, 2007)

Séoul : avant et après intervention

L'avenir du boulevard périphérique parisien a fait quant à lui l'objet de nombreuses études ces dernières années, parmi lesquelles celle de Yves Lion et du collectif Tomato. La dernière en date, menée par l'agence TVK, a fait l'objet d'une exposition au Pavillon de l'Arsenal (No limits, étude sur l'insertion urbaine du périphérique de Paris). Sur les 16 zones qu'elle distingue autour du périphérique, 6 font l'objet d'un traitement approfondi. Les interventions envisagées alternent notamment des travaux de couverture ponctuelle et des immeubles-ponts.

les 16 zones de l'étude No limits - tvk.fr

A l'heure actuelle, des travaux de couverture ont été entrepris porte des Lilas et porte de Vanves. Mais ils ne se prolongeront certainement pas sur toute la longueur du périphérique, ne serait-ce que pour des raisons de niveau et de coût. A court terme, Paris pourrait donc bien s'inspirer des aménagements effectués à Barcelone, un exemple d'autant plus intéressant qu'il se situe à la même échelle.

(1) 35 kilomètres de route sur une épaisseur de terrain de près d'un kilomètre : 400 mètres de voies avec une bande de 230 mètres de part et d'autre
(2) on compte à L.A. près de 1000 km d'autoroutes sur 1200 km 2. Par comparaison, la région Ile de France (12 000 km2) compte à peine 800 km d'autoroutes.
(3) en France, ce sont par exemple les rocades de Rouen ou de Tours